Υπεράκτιες Εξορύξεις Πετρελαίου και Φυσικού Αερίου
Η πρόταση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής
Η – κυρίως οικολογική – καταστροφή στον Κόλπο του Μεξικού στις 20 Απριλίου 2010 υπήρξε από εκείνα τα γεγονότα, το οποία οδηγούν σε αφύπνιση, και ρύθμιση. Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή πράγματι αντέδρασε και ξεκίνησε μια διαδικασία, η οποία έχει οδηγήσει πια σε συγκεκριμένη πρόταση υιοθέτησης νέου ρυθμιστικού πλαισίου για τις υπεράκτιες δραστηριότητες αναζήτησης, εξερεύνησης και παραγωγής υδρογονανθράκων και φυσικού αερίου. Η ελληνική πολιτική συζήτηση και τα σχέδια των τελευταίων ελληνικών κυβερνήσεων σχετικά με την ανάληψη τέτοιων δραστηριοτήτων σε μεγαλύτερο βαθμό από το παρελθόν, καθιστούν μια πρώτη – και ανγκαστικά επιλεκτική – προσέγγιση του πολύπλοκου ευρωπαϊκού ρυθμιστικού πλαισίου αν μη τι άλλο ενδιαφέρουσα, αλλά και ίσως χρήσιμη για τον επενδυτή (compliance).
Το πρώτο πρόβλημα, στο οποίο θέλησε να εστιάσει η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ήταν ο νομικός κατακερματισμός του υφιστάμενου ρυθμιστικού πλαισίου. Έτσι ήδη το 2010 πρότεινε τη σύνταξη συνεκτικής νομοθεσίας, η οποία να ρυθμίζει τουλάχιστον τα σημεία εκείνα, όπου η ρύθμιση κρίνεται απαραίτητη. Προσπαθεί να υλοποιήσει το στόχο της με την πρόταση Κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου (COM – 2011- 688). Στη συνέχεια θα ασχοληθούμε συνοπτικά με κάποια από τα βασικά κενά, τα οποία εντοπίζει η Ευρωπαϊκή Eπιτροπή και επιχειρεί να διορθώσει.
Αδειοδότηση – Δημόσια Εποπτεία – Διαφάνεια
Η πρόταση της Επιτροπής επικεντρώνει σε μεγάλο βαθμό στον προληπτικό έλεγχο μέσω της διαδικασίας αδειοδότησης. Επιχειρεί ιδιαίτερα να συμπληρώσει την οδηγία 94/22 σχετικά με την αδειοδότηση υπεράκτιων δραστηριοτήτων εκμετάλλευσης κοιτασμάτων πετρελαίου και φυσικού αερίου. Προς αυτό το σκοπό ορίζει πως τα κράτη μέλη διορίζουν αρμόδιες εποπτικές αρχές. Στην Ελλάδα, όσον αφορά το πετρέλαιο, ο νόμος 4001/2011 ήδη προέβλεψε την ίδρυση Εθνικής Διαχειριστική Εταιρεία Υδρογονανθράκων, η οποία λειτουργεί με τη μορφή Ανώνυμης εταιρείας και μάλλον θα μπορούσε να αναλάβει τα καθήκοντα που προβλέπει η πρόταση της Επιτροπής. Πρέπει όμως εδώ να τονιστεί η πρόβλεψη της πρότασης της Επιτροπής για ανεξαρτησία της εποπτικής αρχής από τα καθήκοντα που σχετίζονται με την οικονομική ανάπτυξη των κρατών μελών. Μέριμνα της αρχής οφείλει να είναι πρωτίστως η ασφάλεια και η περιβαλλοντική προστασία.
Έκθεση περί Μεγάλων Κινδύνων
Ένα από τα παραπάνω καθήκοντα του φορέα εκμετάλλευσης είναι η αξιολόγηση και αποδοχή εκθέσεων μεγάλων κινδύνων. Ειδικότερα, σύμφωνα με το άρθ. 9 της πρότασης της Ευρωπαϊκής Επιτροπής ο φορέας εκμετάλλευσης καλείται να συντάξει έκθεση περί μεγάλων κινδύνων τόσο από παραγωγική εγκατάσταση ή από μη παραγωγική εγκατάσταση. Η έκθεση αυτή, τα στοιχεία της οποίας εξειδικεύει παράρτημα την πρότασης, επανεξετάζεται τουλάχιστον ανά πενταετία και αποτελεί προϋπόθεση αδειοδότησης. Εδώ πρέπει να τονιστεί πως η πρόταση ρητώς ορίζει, ότι η άδεια για παραγωγική εγκατάσταση είναι πάντα ξεχωριστή από την άδεια για μη παραγωγική εγκατάσταση.
Μία ακόμη αξιοσημείωτη ρύθμιση είναι ο ρητός διαχωρισμός του κατόχου της αδείας και του φορέα εκμετάλλευσης. Η εποπτική αρχή κρίνει ξεχωριστά την ικανότητα του δεύτερου να αναλάβει τα καθήκοντά του. Δεν αποκτά όμως γενικό δικαίωμα απόρριψής του. Έχει τη δυνατότητα να ενημερώσει σχετικά τον κάτοχο της άδειας, στον οποίο από το χρονικό σημείο ενημέρωσής του περνάνε όλες οι ευθύνες που απορρέουν από τις λοιπές διατάξεις. Η σημασία αυτής της διάταξης παράλληλα με τις υπόλοιπες διατάξεις που τελικά τις δίνουν το δικαίωμα να απορρίπτει το φορέα εκμετάλλευσης χρίζουν περαιτέρω μελέτης και δεν μπορούν να αναλυθούν εδώ.
Διάθεση Πληροφοριών – Συντονισμός
Ένα βασικό μέλημα της Επιτροπής υπήρξε εξαρχής η αύξηση του όγκου των διαθέσιμων πληροφοριών, τόσο προληπτικά όσο και κατά τη διάρκεια ατυχήματος. Γι’ αυτό το λόγο προτείνει υποχρέωση του φορέα εκμετάλλευσης και των αρμοδίων αρχών προς ανταλλαγή πληροφοριών τόσο γενικά/προληπτικά όσο και σε περίπτωση ατυχήματος. Είναι σαφές πως οι επιμέρους σχετικές υποχρεώσεις αποκτούν ιδιαίτερη σημασία για τον προσδιορισμό της ευθύνης σε περίπτωση ατυχήματος. Σε κάθε περίπτωση, η Επιτροπή προτείνει οι διαθέσιμες πληροφορίες, με σεβασμό στην εμπιστευτικότητα ευαίσθητων εμπορικών πληροφοριών, να γίνουν διαθέσιμες υπό κοινή μορφή, ώστε να είναι διαθέσιμες για διασυνοριακή σύγκριση των δεδομένων. Με αυτό τον τρόπο επιχειρείται διευρωπαϊκός συντονισμός στην αντιμετώπιση εκτάκτων καταστάσεων. Προς την ίδια κατεύθυνση η Επιτροπή προτείνει την ενεργοποίηση του Μηχανισμού Πολιτικής Προστασίας της ΕΕ, σε περίπτωση μεγάλου ατυχήματος που υπερβαίνει τις εθνικές δυνατότητες.
Ευθύνη
Ένα από τα σημαντικότερα ζητήματα, τα οποία επιδιώκει να καλύψει η πρόταση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής είναι το ζήτημα της ευθύνης. Ήδη η Συνθήκη για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ) υιοθετεί την αρχή «ο ρυπαίνων πληρώνει» (άρθρο 191, παράγραφος 2). Το έτος 2008, το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης με τη γνωστή απόφαση Erika(Απόφαση C-188/07) είχε επεκτείνει την σχετική ευθύνη από ρίψη αποβλήτων στη θάλασσα (οδηγία 2008/98) στους υδρογονάνθρακες, των οποίων η κατάληξη στη θάλασσα σχετίζεται με ναυάγια. Η υπεράκτια εγκατάσταση θεωρείται ως γνωστόν «πλωτό» με την έννοια τόσο του Κώδικα Ιδιωτικού ναυτικού Δικαίου όσο και της παραπάνω ευρωπαϊκής οδηγίας (με τις διάφορες συνέπειες να διαφέρουν ανάλογα με κάποια κριτήρια, όπως το βάρος του «πλωτού ναυπηγήματος»).
Η πρόταση της Επιτροπής εντοπίζει κενά της νομοθεσίας προερχόμενα κατά πρώτον από τα όρια της κρατικής δικαιοδοσίας αναφορικά κυρίως με τα χωρικά και διεθνή ύδατα. Η ευθύνη που προκύπτει από την οδηγία 2004/35 «περιορίζεται» στα 12 ναυτικά μίλια και την Αποκλειστική Οικονομική Ζώνη, εφόσον έχει γίνει χρήση του δικαιώματος διακήρυξης της. Η σαφής οριοθέτηση της ΑΟΖ και της υφαλοκρηπίδας στη βάση της σύμβασης των Ηνωμένων Εθνών για το δίκαιο της θάλασσας αποτελεί για την Επιτροπή το κατάλληλο μέσο για τη διαλεύκανση των γκρίζων σημείων. Αυτό βέβαια ισχύει, μόνο αν συνδυαστεί με διεθνείς συνεργασίες μεταξύ των όμορων κρατών, ενεργοποιώντας μια σειρά από υφιστάμενες διεθνείς συμφωνίες, οι οποίες έχουν τη μορφή περιφερειακών συμβάσεων, προς αυτή την κατεύθυνση. Σε μια θάλασσα όμως σαν τη λεκάνη της Μεσογείου, η οποία χαρακτηρίζεται από μεγάλο όγκο διεθνών υδάτων, παραμένουν ασάφειες τόσο ως προς τον καταλογισμό όσο και ως προς τον επιμερισμό της ευθύνης. Αυτό το σημείο μπορούσε να περάσει στην πρόταση της Επιτροπής μόνο ως soft law, όπως και έγινε. Γνωρίζοντας την προβληματική οριοθέτησης των διαφόρων μορφών κυριαρχικών δικαιωμάτων στη Μεσόγειο και την ιδιαίτερα ρευστή κατάσταση στις αραβικές χώρες τις Βόρειας Αφρικής, η αποστολή του soft law θα έχει μάλλον να αντιμετωπίσει αρκετές δυσκολίες.
Ασφάλιση Κινδύνων
Το δεύτερο κενό της νομοθεσίας, σύμφωνα πάντα με την Επιτροπή, σχετίζεται με το μέγεθος της ευθύνης. Υπενθυμίζεται πως σχετικά με το ατύχημα στον κόλπο του Μεξικού η ευθύνη ανήλθε στο χρηματικό ποσό των 40 δις. δολαρίων. Η αρχική ανακοίνωση της Επιτροπής περιλαμβάνει την πρόβλεψη υποχρεωτικής χρηματοοικονομικής ασφάλειας για τις εμπλεκόμενες εταιρείες, ώστε να εξασφαλίζεται η τήρηση της παραπάνω αρχής του δικαίου («ο ρυπαίνων πληρώνει»»), στη βάση του παραδείγματος της αντίστοιχης συμφωνίας στη Βόρεια Θάλασσα. Η νομοθετική πρόταση της Επιτροπής δεν κάλυψε τελικά και αυτή την πτυχή, η οποία άλλωστε υπήρξε αντικείμενο διαφορετικών προσεγγίσεων κατά τη δημόσια διαβούλευση. Ήδη όμως το άρθρο 4, παράγραφος 4 της πρότασης της Ευρωπαϊκής Επιτροπής περιλαμβάνει την ύπαρξη χρηματοοικονομικής ασφάλειας στα κριτήρια για την αξιολόγηση της τεχνικής και οικονομικής ικανότητας της οντότητας, δηλαδή του υποψήφιου φορέα εκμετάλλευσης και επιχειρεί ενδεχομένως έτσι να ασκήσει πίεση στις εταιρείες.
Η πρόταση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής βρίσκεται σήμερα στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, στις αρμόδιες νομοθετικές Επιτροπές. Αναμένεται να τεθεί σε ισχύ το έτος 2013. Η πρόταση της Επιτροπής δεν προβλέπει μεταβατική περίοδο ισχύος. Ένα ενδιαφέρον θέμα θα είναι, αν θα καλύπτει και άδειες, οι οποίες θα έχουν μόλις χορηγηθεί, χωρίς να πληρούν (τυπικά ή ουσιαστικά) τις απαιτήσεις του νέου πλαισίου. Ένα άλλο ερώτημα είναι, αν πρέπει να περιμένουμε πρόταση της Επιτροπής σχετικά με την ασφάλεια των προϊόντων μονάδων γεώτρησης ανοιχτής θαλάσσης. Εκεί ισχύει προς το παρόν το δίκαιο του Διεθνούς Ναυτιλιακού Οργανισμού («Κώδικας MODU»). Με την ανακοίνωσή της το 2010 η Επιτροπή υπαινίχτηκε ανάγκη ρύθμισης σχετικών κενών.
Για περισσότερες πληροφορίες παρακαλούμε επικοινωνήστε με: Δρ. Σταύρος Κιτσάκης kitsakis@kxv.gr